Fomentar la inversión en infraestructura es una necesidad urgente

On Jul 12, 2023

Para mejorar la movilidad de mercancías y personas

Las inversiones en infraestructura son necesarias para el desarrollo de los países. Es imposible desarrollar un país si se afrontan altos costos y bajas velocidades para movilizar mercancías y personas: los negocios, especialmente los pequeños, generan pérdidas; los productos se estropean; los servicios ya no se proveen, y las familias ven mermado su nivel de bienestar. Eso explica por qué, durante las etapas iniciales de crecimiento acelerado, los países dependen de inversiones masivas en infraestructura para mejorar la movilidad de mercancías y personas.

Las nuevas oportunidades generadas a partir de la exportación de servicios demandan atención a la infraestructura que las mantiene. Las oportunidades de exportación de servicios, provenientes del desarrollo de las TIC, requieren que Guatemala también le preste atención a este tipo de infraestructura. Se considera que el acceso a internet se ha convertido en una herramienta importante para el desarrollo (Banco Mundial, 2022), ya que puede mejorar la productividad de las empresas, empleados y otros insumos del proceso de producción, a la vez, permite a oferentes y compradores acceder a mercados proveyendo acceso a información y facilitando el intercambio.

Infraestructura para la movilidad
Comparaciones internacionales realzan que la falta de una adecuada inversión en infraestructura está afectando el desempeño de la economía guatemalteca. El Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial de 2018 provee información sobre aspectos que afectan el comercio de mercancías, tales como, desempeño de aduanas, calidad de la infraestructura, facilidad para organizar embarques a precios competitivos, calidad y competencia de los operadores logísticos, trazabilidad de los envíos y frecuencia de los embarques. Una revisión del índice en sus distintas ediciones muestra que, Guatemala ha perdido competitividad en logística los últimos 11 años, cayendo del puesto 75 al puesto 125, a nivel mundial.

Dos restricciones relevantes para la inversión en infraestructura han sido superadas en años recientes al contar una mayor disponibilidad de recursos financieros y con una priorización de infraestructura vial y marítima. Sin embargo, persisten otras dos restricciones importantes: un marco normativo deficiente y la falta de un proceso capaz de generar un portafolio de proyectos de infraestructura.

La Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (ANADIE) ejemplifica el problema de la falta de un marco normativo adecuado, mientras que el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV), ejemplifica el problema de la falta de un proceso productivo efectivo para generar un portafolio de proyectos de inversión en infraestructura.

Durante los diez años de existencia de la agencia encargada de las alianzas público-privadas, ANADIE solo ha logrado avanzar en la contratación de un proyecto. El problema es una combinación de diseño institucional y voluntad política por reformar un marco normativo que ha entorpecido el proceso de gestión y aprobación de proyectos.

En el caso del CIV, encargado de la obra pública, la baja construcción de obra nueva está vinculada, entre otras razones, a la falta de un portafolio de proyectos que cuenten con estudios de prefactibilidad y factibilidad que habiliten su construcción. A ello se suman problemas jurídico-normativos ocasionados por conflictos sobre la adquisición de derechos de vía y por supuestos incumplimientos contractuales de previas contrataciones.

La normativa de contrataciones del Estado tampoco es muy favorable. La normativa y prácticas de adquisiciones públicas en Guatemala son deficientes en general y también en el caso específico de infraestructura. Al dejar de lado lo engorroso de la norma, también se debe reconocer que necesita modernizarse para facilitar el uso de nuevas modalidades de contratación como la de Diseño-Construcción para reducir tiempos debido a malentendidos que surgen de la falta de alineación de incentivos que existe en el modelo tradicional Diseño-Licitación-Construcción, en donde el diseño no puede contemplar los problemas que surgen durante el proceso de construcción.

El desarrollo económico del país también debe superar la restricción portuaria. La infraestructura de los puertos es determinante clave para aprovechar al máximo la cercanía al mercado norteamericano y para el correcto funcionamiento de las Cadenas Globales de Valor (CGV). La diferencia entre los países de Mesoamérica, en lo que respecta a este indicador es sorprendente (ver Gráfica 1).

La subregión debería tener la calidad de infraestructura portuaria de un país como Panamá para poder competir internacionalmente con países asiáticos en lo que respecta a la posible relocalización de ciertas industrias de manufactura. A los problemas de infraestructura se suman lo tardado de los servicios aduaneros. Guatemala se encuentra muy por detrás de la eficacia que muestran las aduanas de Panamá y México. Si bien la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) ha mejorado respecto a años anteriores, la preocupación ahora gira en torno a las fuerzas de seguridad, quienes generan retrasos considerables.

Infraestructura para la provisión de servicios a distancia
El acceso a internet, como una condición necesaria para integrarnos a oportunidades de la exportación de servicios sofisticados, sigue siendo una tarea pendiente. Según la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), en 2021, el 50% de los guatemaltecos mencionaron tener acceso a internet (ver Gráfica 2).

Existen varios problemas que afectan la expansión del acceso a Internet entre la población. En BID (2019), se identifican como barreras para la expansión de la conectividad en el país la dispersión geográfica, derivada de la elevada ruralidad de la población, por lo que existen zonas alejadas con baja densidad poblacional donde no es rentable hacer la inversión.

A ello se le debe de sumar que no existe una política clara de gestión del espectro radioeléctrico, ya que el estudio señala que la asignación del espectro radioeléctrico en Guatemala es de las más bajas de la región, lo que dificulta la expansión de la cobertura. Si bien se ha mencionado desde hace más de 10 años la necesidad de subastar la banda AWS (1700/2100 MHz) y las de 700MHz y 900MHz, estas aún no se han subastado. Otras barreras señaladas en CIEN (2022) evidencian que, tanto las municipalidades como los Consejos Comunitarios de Desarrollo (Cocode), realizan cobros arbitrarios que desincentivan la inversión -un problema transversal a otro tipo de infraestructura-.

Recomendaciones para invertir y fomentar la inversión en infraestructura
Propuestas de corto plazo (1 año)

Promover mecanismos para la participación privada competitiva y eficiente en la prestación de servicios portuarios. La Ley de la Autoridad Portuaria debe darle certeza jurídica a la actividad marítimo-portuaria y ordenar la situación actual, generar certeza jurídica a las inversiones orientadas a desarrollar y administrar nuevos puertos con inversión privada y facilitar la participación privada para la Empresa Portuaria Quetzal y la Empresa Portuaria Nacional Santo Tomás de Castilla de forma transparente, competitiva y eficiente.
Acelerar los procesos que permitan renovar la infraestructura ferroviaria y la operación del ferrocarril en tramos prioritarios para el comercio internacional. Para principiar, priorizar los trayectos Tecún Umán – Puerto Quetzal (235 km) y Retalhuleu – Puerto de Champerico (30 km) que permitirían al país complementar la intermodalidad mínima necesaria para que Guatemala pueda ser el eje del comercio entre el Triángulo Norte de Centroamérica. 
Impulsar la actualización del marco normativo en materia de infraestructura. Se mencionó el tema portuario, pero también deben considerarse otros marcos normativos.

•En cuanto al transporte aéreo, se requiere una ley marco que separe la regulación técnica de la administración aeroportuaria, que genere certeza sobre la participación privada en la construcción y operación de aeropuertos de carga especializados, y que promueva la competencia de aerolíneas.

Ajustar la normativa legal respecto al marco de contrataciones del Estado, para que pueda funcionar eficientemente el modelo de Diseño-Construcción para infraestructura en general.
Respecto a ANADIE, lo ideal sería introducir una nueva Ley de Alianzas Públicas Privadas (APPs), dado el número de reformas que se hacen necesarias.
En el tema de vivienda, debe revisarse la normativa para evitar retrasos injustificados en los trámites que afectan la obtención de la licencia de construcción.
Para el caso de telecomunicaciones se necesita fomentar la competencia para impulsar la portabilidad numérica, la interconexión y el acceso a derechos de paso. Así también, definir un marco normativo que reduzca la discrecionalidad municipal para cobrar tarifas que aplican al despliegue de infraestructura en el territorio nacional.

Propuestas de mediano plazo (2 años)

Modernizar las aduanas para aprovechar las oportunidades de empleo gracias al nearshoring. Si la proximidad a Estados Unidos es una oportunidad para el nearshoring, hay dos amenazas importantes para aprovecharlo: los bloqueos de carretera (problema de gobernabilidad) y lo tardado de las aduanas. Modernizar las aduanas requiere importantes inversiones en infraestructura (cómo se procesa el flujo de bienes) y de digitalización (cómo se procesa la información).
Ampliar y mejorar el área de carga aérea del Aeropuerto La Aurora. Mínimamente deberían ampliarse las zonas de maniobra de aeronaves y espacios de almacenamiento de carga para importación y exportación por vía aérea. 
Poner a disposición el espectro radioeléctrico en condiciones de competencia. Guatemala debe adoptar las guías de buenas prácticas de UIT, donde se señala que el uso adecuado del espectro radioeléctrico se realiza no mediante la maximización de los ingresos obtenidos por la subasta sino por medio de precios moderados que priorizan la expansión de la red.

Propuestas de largo plazo (4 años)

Identificar proyectos de infraestructura productiva a nivel regional. Trabajar junto con las instancias regionales centroamericanas de coordinación de ministerios y entidades regionales responsables de la integración para desarrollar la planificación de largo plazo de las necesidades regionales de infraestructura.
Consolidar la Unión Aduanera entre Guatemala-El Salvador-Honduras. Para comenzar, Guatemala debería lograr una unión aduanera con El Salvador, de manera que las mercancías viajen libremente entre Guatemala, El Salvador y Honduras. Una vez logrado este objetivo, Guatemala debería asumir el liderazgo para que El Salvador y Honduras consoliden la unión aduanera entre ellos.
Impulsar la construcción del tramo final del ferrocarril hacia el puerto en el Atlántico (Entre Ríos- Puerto Santo Tomás de Castilla) junto con una terminal de transferencia intermodal camión-tren para carga contenerizada. Esto agilizaría el proceso de tránsito y gestión documental de la carga de productos perecederos (agrícolas e industriales) que se exportan hacia los mercados del este de Estados Unidos, Europa y Oriente Medio.

Walter Menchú
Investigador
CIEN
wmenchu@cien.org.gt
Resumen de la propuesta del CIEN,
del investigador Lisardo Bolaños