La carrera en el servicio civil: la reforma pendiente

On Jul 3, 2023

La ley se limita a normar el sistema de contratación de personal

De acuerdo con la Ley de Servicio Civil vigente (Decreto número 1748, del año 1968), su propósito es “regular las relaciones entre la administración pública y sus servidores, con el fin de garantizar su eficiencia, asegurando los mismos, justicia y estímulo en su trabajo, y establecer las normas para la aplicación de un sistema de administración de personal”. Sin embargo, más de cincuenta años después de la entrada en vigor de la ley, podemos decir que, la ley se limita a normar el sistema de contratación de personal, que no es lo mismo a decir que norma un sistema de carrera en el servicio civil para la administración pública.

La efectiva gestión del recurso humano orientada a la carrera del servicio civil no ha sido una prioridad en la administración pública. A esto se suma que cada organismo del Estado cuenta con su propia normativa, procesos, prioridades. La mayoría de las entidades descentralizadas y autónomas cuentan también con sus propias reglas. Si bien, pueden compartir similares principios, no existe una homogeneidad en cuanto a aquellos que debieran considerarse como rectores. El sistema de servicio civil no es sinónimo de una norma, pero la Ley de Servicio Civil (LSC) vigente posee un gran peso para el sistema. Continúa inalterada desde su promulgación, contiene inconsistencias y se detectan obstáculos para lograr la eficiencia y la eficacia del aparato gubernamental.

De acuerdo con el Banco Mundial (1994), Latinoamérica y el Caribe se caracterizaban por una administración pobre del servicio civil que incluían altos niveles de empleados públicos, bajos salarios, elevado número de empleados de apoyo, alta rotación en los niveles jerárquicos altos, elevados gastos. Casi tres décadas después la realidad no ha variado sustancialmente.

Lo anterior lo ratifican los resultados del Barómetro de la Profesionalización del Empleo Público en Centroamérica y República Dominicana, que evalúa la calidad del desempeño general del sistema de servicio civil según el resultado de cinco indicadores (eficiencia, mérito, consistencia estructural, capacidad funcional, capacidad integradora). Según el informe de evaluación del Barómetro en 2012, Guatemala obtuvo 24 puntos de 100 en el índice de desarrollo de servicio civil, ocupando el sexto lugar de siete países evaluados, “sin mostrar avances en la gestión del recurso humano desde la primera evaluación en el año 2004”.

Debe analizarse el sistema de servicio civil guatemalteco y promover una reforma integral que atraiga al capital humano mejor capacitado; que impulse la carrera administrativa basado en la meritocracia, y promueva el servicio basado en principios. Algunos desafíos para lograr lo anterior son:

El personal rota con frecuencia. A principios del presente siglo la Comisión Presidencial para la Modernización del Estado estableció que, cerca del 85% de puestos que podrían llamarse “gerenciales”, cambia cada 4 años; y que el 55% del personal catalogado como permanente es reubicado cada 4 años.
Persisten las plazas por referencia, así como la contratación en renglones presupuestarios temporales para obviar el cumplimiento de requisitos establecidos en leyes y reglamentos.
En cuanto a la promoción del personal, posee más importancia la antigüedad que los méritos profesionales y la evaluación en el puesto.
En relación con lo anterior, no se percibe la aplicación de planes eficaces de capacitación, de evaluación, o de profesionalización del personal contratado, o de la importancia y peso de estos para la promoción y carrera civil.
Los salarios están desactualizados y a la vez protegidos. No existe vinculación del salario con el rendimiento. Esto lleva a concluir que no existe una clara política salarial en la administración pública.
Existe la protección contra despidos, lo que imposibilita la implementación de una efectiva carrera en la administración pública. Se confunde la estabilidad con la inamovilidad del empleado público.
La clasificación de puestos públicos no ha sido debidamente actualizada. Formalmente, la clasificación de puestos data del año 1991, con una actualización al año 1992.
La Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC) administra el sistema del servicio civil, pero no es un ente independiente con la suficiente autonomía para establecer la carrera civil y sus reglas.
Los pactos colectivos de condiciones de trabajo que negocian los sindicatos de la administración pública son por lo general proteccionistas, costosos e insostenibles en el largo plazo por la presión que ejercen sobre los recursos físicos, humanos y financieros. No existe correlación entre los beneficios que obtienen los trabajadores por esta vía, con las responsabilidades y obligaciones que debieran asumir.

Entre las propuestas de cambio hacia un sistema de servicio civil que incluya y promueva la carrera civil están:

Contar con principios generales básicos efectivos y aplicables a todo sistema de contratación de personal en la administración pública con el fin homogenizar en lo posible los diversos sistemas existentes.
Crear categorías de puestos en la administración pública (por ejemplo, alto nivel, gerencia y profesionales, técnicos y el personal subalterno). Deben sacarse a concurso los puestos gerenciales (los puestos que actualmente cubre el servicio exento, y sin oposición, y algunos del servicio con oposición).
Descentralizar el proceso de nominación. Los puestos de menor jerarquía (los puestos del servicio por oposición) requieren sistemas más sencillos de nominación, pero deben llenar ciertos requisitos referentes a conocimientos y habilidades mínimas. Incluso, el personal técnico superior podría tener alguna libertad para nombrar a sus colaboradores. La ONSEC podría continuar con los sistemas de evaluación, fijando los requisitos mínimos para cada puesto y calificando a los candidatos. Debe lograrse que en la práctica se realicen los concursos de oposición y antecedentes para todos los cargos.
Establecer la duración del puesto para permitir que laboren en la administración pública personas capaces en puestos gerenciales o de mando, y evitar así elementos de baja capacidad e inamovibles. Cada cinco o seis años el puesto volvería a ser concursado, pudiendo presentarse el titular en igualdad de condiciones con los nuevos candidatos.
Procurar un esquema que premie la productividad de los empleados, que pueda sancionar a los que no cumplen adecuadamente con sus tareas, y que permita pagar remuneraciones atractivas, de modo tal de poder mantener un capital humano acorde con las tareas que le corresponden al Gobierno. Uno de los objetivos de la reforma es contar con personal capacitado y hábil para los distintos puestos de la administración pública, y crear la carrera administrativa.
Introducir un sistema que permita al empleado progresar en el trabajo o hacer carrera administrativa tomando en cuenta su capacidad y desempeño, y no su antigüedad, ya que la permanencia en el cargo no es garantía de conocimiento ni de eficiencia. El objetivo de crear una carrera administrativa no debe ser alcanzar una inamovilidad laboral de hecho, sino la estabilidad y el mejoramiento de la calidad y la eficiencia en los puestos públicos.

Recomendaciones de corto plazo

Revisar y regular los pactos colectivos de condiciones de trabajo vigentes para evitar que los mismos se utilicen como un medio de actualización de salarios y protección de puestos, o para modificar las normas generales de administración del recurso humano al margen de una carrera en el servicio civil. La negociación de aumentos al salario y otras ventajas económicas debe hacerse respetando la disponibilidad financiera del Estado y no según la disponibilidad de cada ministerio o entidad estatal que compromete las finanzas futuras.

No se debe postergar la decisión de revisar el proceso de homologación y se debe regular debidamente el objeto y los alcances de los pactos colectivos de condiciones de trabajo vigentes en la administración púbica y para aplicación a futuro, para evitar que dicha figura siga tergiversándose y se sigan utilizando como un medio de actualización de salarios y protección de puestos. Los pactos no debieran utilizarse para forzar modificaciones y, peor aún, utilizarse para la no observancia de las normas generales de administración de personal.

Evaluación del rol de la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSEC), en el rol de ente encargado del sistema de evaluación, definición de requisitos generales, sistemas de calificación para la creación, modificación y supresión de puestos. Es decir, es un ente rector que norma, pero que no necesariamente debe ejecutar la gestión del recurso humano en el Organismo Ejecutivo. La ONSEC debe gozar de mayor autonomía administrativa y técnica. La modernización de la ONSEC es imperativa, y para ello se deben fortalecer aquellas direcciones relacionadas con la carrera administrativa. En cuanto a la tramitología interna de la ONSEC es necesario desconcentrar funciones y responsabilidad hacia unidades nominadoras.

Recomendaciones de mediano plazo

Crear y administrar el Registro Nacional de Trabajadores del Sector Público con el objeto de fortalecer la ONSEC, como ente rector del servicio civil. Un problema que resalta es la ausencia de perfiles de puesto actualizados, como requisito previo para la contratación. Más que un censo, se requiere de un Registro Nacional de Trabajadores del Sector Público que se actualice permanentemente. Esta información permitirá conocer el número de plazas creadas y plazas ocupadas, perfil de puestos, calidades de las personas que ocupan los puestos, costo de funcionamiento de las entidades públicas, entre otros. Y debe aprovecharse para abordar la mala clasificación de los trabajadores públicos y frenar el abuso en el uso de los renglones presupuestarios con el objeto de evadir procesos de oposición, crear plazas innecesarias, pagar favores políticos, trabajar sin transparencia.
Profesionalización de los empleados públicos. Para el buen desempeño de la administración pública se requiere contar con personal calificado para cada puesto, así como capacitación constante y profesionalización del personal que le permita, no solo mejorar su eficiencia sino también progresar en la carrera administrativa.

Recomendaciones de largo plazo

Una nueva normativa. Es primordial contar con principios generales básicos y aplicables a todo sistema de contratación pública, así como contar con una norma actualizada, además de aplicarse de forma complementaria ante vacíos legales en otros sistemas de recurso humano. Revisar los sistemas de contratación existentes para uniformar criterios básicos de contratación, promoción, carrera y despido y unificar los criterios que actualmente aplica la ONSEC para nombramientos, ascensos y despidos. Se sugiere que la Ley de Servicio Civil sea de aplicación general al Organismo Ejecutivo y sus entidades descentralizadas (Gobierno Central), definiendo únicamente los lineamientos generales que deben respetarse, permitiendo así la flexibilidad.
Evaluar y ajustar la normativa complementaria a la Ley de Servicio Civil para que responda a la nueva carrera administrativa, tal como la Ley de Salarios, la Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado, la Ley de Sindicalización y Huelga de los Trabajadores del Estado, la Ley Orgánica del Presupuesto, el Plan de Clasificación de Puestos del Organismo Ejecutivo, el Estatuto Provisional de los Trabajadores del Estado – Capítulo de la Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional, entre otras.

María Isabel Bonilla de Anzueto
Investigadora Asociada
CIEN
anzuetob@cien.org.gt